Democracia além das urnas: o papel das instituições no intervalo entre eleições

*Por Ricardo Henriques

Eleições são condição necessária para a democracia, mas estão longe de ser suficientes. A crença de que o ato de votar, por si só, assegura a vitalidade democrática tem produzido uma distorção relevante no debate público: concentra-se atenção no momento eleitoral, enquanto se negligência aquilo que acontece entre uma eleição e outra. É nesse intervalo, menos visível e mais complexo, que a democracia se sustenta ou se deteriora. 

A qualidade de um regime democrático depende, em grande medida, daquilo que não aparece nas campanhas: a capacidade do Estado de formular e implementar políticas públicas consistentes; o funcionamento regular das instituições de supervisão e controle; a previsibilidade das regras; a existência de mecanismos transparentes e efetivos de controle social; e a existência de uma burocracia profissional, capaz de dar continuidade a decisões que transcendem mandatos. Democracia, nesse sentido, é menos um evento periódico e mais uma prática institucional contínua.

O problema é que os incentivos políticos operam, cada vez mais, no sentido contrário. A ausência de instrumentos consequentes de responsabilização pública do executivo e do legislativo e de procedimentos de interação crítica e reflexiva com a sociedade aliadas à lógica dos ciclos eleitorais estimula decisões de curto prazo, frequentemente orientadas por ganhos imediatos de popularidade, em detrimento de políticas estruturantes. Áreas como educação, saúde, enfrentamento à desigualdade e à exclusão social e adaptação à crise climática são particularmente afetadas, pois exigem persistência, resiliência, coordenação federativa e horizonte de longo prazo, características pouco compatíveis com a dinâmica eleitoral contemporânea.

Políticas públicas bem-sucedidas solicitam interação consequente com a política, mas o descompasso entre os tempos da política e da política pública e entre os compromissos com a geração de bens públicos tem um custo democrático elevado. Quando o Estado falha de forma reiterada em entregar resultados concretos, abre-se espaço para a deslegitimação das instituições. Não raro, essa perda de legitimidade é antecipada e instrumentalizada: questiona-se a lisura de processos, desacredita-se a mediação institucional e normaliza-se a ideia de que regras podem ser relativizadas em nome de maiorias circunstanciais.

Esse processo de erosão não se dá, necessariamente, por rupturas abruptas. Ao contrário, tende a ocorrer de forma incremental, por dentro das próprias instituições. Democracias contemporâneas têm infelizmente mostrado que é possível preservar a aparência formal - eleições regulares, funcionamento dos poderes - ao mesmo tempo em que se enfraquecem, gradualmente, os mecanismos que garantem seu conteúdo substantivo.

Nesse contexto, o papel das instituições torna-se ainda mais central. Tribunais, órgãos de controle, sistemas de freios e contrapesos, representações estruturadas da sociedade civil e instâncias técnicas do Estado não são acessórios do regime democrático; são parte de sua infraestrutura essencial. Sua função não é substituir a vontade popular, mas assegurar que ela se realize dentro de parâmetros estáveis, previsíveis e compatíveis com direitos e garantias.

Recolocar a democracia nesse plano - como um arranjo institucional complexo, que exige manutenção permanente - é um passo necessário para qualificar o debate público. Isso implica reconhecer que o voto é essencial, mas é apenas o início do processo, e não seu ponto de chegada. Implica, também, deslocar parte da atenção para dimensões menos visíveis, como a qualidade da gestão pública, a coordenação entre entes federativos, a produção de ciclos virtuosos de interação entre a política pública e a política e a capacidade de implementação de políticas públicas eficientes, eficazes e efetivas.   

Em última instância, a força de uma democracia não se mede apenas pela regularidade de suas eleições, mas pela consistência e qualidade de suas instituições ao longo do tempo capazes de garantir o aprimoramento contínuo do compromisso com a garantia de direitos, o diálogo plural e a geração de bens públicos. É entre eleições - e não apenas nelas - que se define se um regime democrático é capaz de produzir estabilidade, reduzir desigualdades e sustentar um projeto coletivo de futuro.

* Economista, Superintendente Executivo do Instituto Unibanco e Professor Associado da Fundação Dom Cabral